根据2006年审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》内容，到2020年要实现覆盖城乡居民的社会保障体系。本届政府的目标是，2012年内建立和完善包括养老、失业、医疗、低保在内的社会保障体系，实现企业职工医疗保险、城市居民医疗保险和新农合向13亿人口覆盖。

当前低水平、广覆盖的社保制度下，城镇职工基本养老保险覆盖进入攻坚阶段，社保基金保值增值形势严峻，各省制度负担与财务实力严重不对称。

此外，事业单位改革、公务员养老改革都需要解决转型成本。对于当下社保制度在未来可能面临的种种问题，中国社科院拉美所所长、世界社保研究中心主任郑秉文，在他看来，如果继续碎片化改革，等于把这些潜在的财务困难推向未来，让下代人去引爆这些炸弹。

支付风险仍存

1.按照目前的养老金缴纳与支付水平，2020年退休的人平均能拿到多少养老金？

郑秉文：到2020年还有4年时间，如果按照现在的GDP增长率和基本养老保险每年10%的增长速度来看，养老金6到7年左右翻一番，那么到2020年估计3000多块钱是毫无疑问的。

但要注意另外两个数据，一是CPI到那时候会涨到什么程度，这是影响购买力的重要因子。另一个就是实际的基本养老资产余额和资产储备，当期的制度收支状况、帐户做实状况、资产保值的状况等。

2.全国社保资金结余3.11万亿元，从数字上看很大一笔，是不是意味着我国养老保险制度不存在风险？

郑秉文：不能这样看，反倒增加了一个风险，目前存在的是两个风险。如果没有这么多结存余额，支付能力的风险就是主要的，但如果有了大规模结存，未来保值风险就变得尖锐起来。在大规模结余的背后，我们必须看到各地失衡情况十分严峻，将近一半的省份收不抵支，就是说，支付风险仍然以不同的方式存在着。

3.对于我国养老金缺口的具体数额，由于相关的计算参数和计算方法不一样，各方说法不一，怎么客观地去看待这个问题？

郑秉文：由于中国的养老制度是全世界唯一的统帐结合制度，也是最复杂的制度，所以计算社保的财务状况，不能用简单的缺口概念。

第一是当期收支是否存在缺口，由于基本养老保险必须缴费，所以，当年收入和支出状况需要计算。看是否存在缺口，如果存在，资金流就存在问题了。

第二个是个人空帐问题，我们的制度是统筹和个人账户相结合，雇主缴费的20%进入社会统筹，个人缴费8%计入个人账户。但个人账户基本都是空的，个人的缴费都支付给当代退休人员了，个人账户等于是账户的钱自己养活自己的，那么父代的退休年本来是个转型成本，应由政府来承担，但政府并没有承担，于是，就只能从个人账户里去支出，于是就出现了空帐。

4.这个空账规模有多大？

郑秉文：全国的个人账户资产总额为25000亿元，其中做实账户的实际资产只有2700亿元。也就是说10个人中有9个人的账户是空的，这些空帐可以称之为名义资产。

还有一个概念是隐性债务。虽然我们的制度是统帐结合，账户部分是积累制，但由于账户基本是空的，所以，目前的制度整体看还是现收现付的。现收现付的制度是存在隐性债务的，并且这个制度最怕的人口老龄化，老龄化越严峻，隐性债务就越大。

但是，人类的寿命总是逐渐延长的，如果退休年龄一直不变，隐性债务就越来越大。

5.未来的当期收支会出现问题吗？

郑秉文：当期的收入和支出受三个参数的影响：缴费率、替代率、制度赡养率。比如三个工作人口养活一个退休人口，每个人缴纳工资的28%，替代率就84%，如果设定的替代率是100%，就有16%的缺口，这个缺口从哪来？财政补贴。

我国社保制度设定的替代率是58.5%，现在是45%，大大低于当初的设计。

6.到2020年替代率会不会更低？

郑秉文：会更低一些，这是因为，我们的城镇社会平均工资增长率高于10%，以往十年来平均大约是14%左右，而养老金年均上调10%左右，所以，替代率的发展趋势是显而易见的。

那么当期的缴费收支平衡，要求缴费收入等于制度支出，整个养老制度的收入除了缴费以外还有国家补贴，所有的加在一起算作制度收入。

根据2010年的数据，全国31个省再加上新疆，在32个统筹单位中，有15个收不抵支，国家必须给予财政补贴缺口，17个单位不需要国家补贴，大约是一半对一半。这意味着中国的32个统筹单位中，15个是“希腊”，17个是“美国”。在2010年当年，全国的财政补贴是1954亿元，占当年结余2800多亿元的一大半，要是没有财政补贴，余额只有800亿元左右。

社保金缩水是犯罪

1.虽然余额包括财政补贴，收入还是略大于支出的，你怎么看？

郑秉文：但是这里有几个非常严峻的问题。第一是地区之间不平衡：17个省份有盈余的基本都在发达地区，其中盈余巨大的大约有广东等五六个省份，绝大部分西部地区都是收不抵支的，主要依靠财政补贴，这是因为，广东等省份的余额不能转移给西部收不抵支的省份。

第二是财政必须要拿出近两千亿来补贴养老制度，主要流向就是那些当期收不抵支的省份。这2000亿看起来补贴了西部，但本质上是补贴给了养老保险制度本身，而实际上是以留在了少数几个盈余大户的省份（比如广东等）而年复一年存在下去的。问题在于，久而久之就会加剧这种失衡的现状，形成富的越富，穷的更穷。

第三个问题是，全国所有的养老基金盈余，包括广东的3000多亿元的养老保险基金，他们都存在银行，这是世界唯一一个存银行的社保基金投资方式，跑不赢CPI，几乎年年都在缩水。

这简直就是犯罪：去年因为通胀整个社保金缩水1000亿元，前年是350亿元。

2.个人账户问题怎么解决，做实还是继续空账运行？

郑秉文：按照制度设计的要求，个人账户是应该做实的。为了实现这个制度目标，2001年从辽宁开始做实账户试点，到现在13个省份试了10多年，做实账户的资金总计只有2700亿，就是说将近十分之一的账户有钱，十分之九是空的。

截止到去年底全国养老保险基金结余将近2万亿，与账户空账额大致相等，为什么不能把空账做实？

因为，养老保险基金的统筹管理层次太低，钱在各个省级单位下属的县市手里，不能全国调动使用和统一安排，这就是同样规模的资金却不能做实同样规模的空帐的基本原因，这就是这个制度的另一个重大缺陷！

3.伴随着人口老龄化，隐性债务会不会显性化？

郑秉文：事实上这个债务不需要显性化，2013年需要把18万亿拿出来摆在那里准备好吗？当然不需要，说简单点就是，不需要把十几年的养老钱现在就一次性拿出来摆在那里，或支付给父代。

关于转型成本，OECD做过测算，绝大部分发达国家的转型成本相当于GDP的100%左右，高的150%，低的也是当年的GDP的40%-50%。美国一位诺贝尔奖得主计算过，美国如果转型的话，转型成本相当于一年GDP的400%以上。

什么叫转型成本？就是说现收现付制改成完全积累制，这样，退休的那代人国家养活得拿多少钱？这就是转型成本。

4.我们在制度上有转型的计划吗？

郑秉文：没有。我们目前的部分积累制就是统账结合制度下的个人账户比例很小，转型成本都没解决呢，何况建立完全积累制的转型成本了。

  5.随着时间的推移，个人账户空账额是不是越来越大？

  对。当这个账户有10个人的时候，全部账户资产就相当于10个人的工资8%，100个人的时候就是100个人的8%，就是说，参保人基数越大，费基越大，账户资产的绝对规模就越大。

  账户资产由做实账户的“真实资产”和没有做实的“记账资产”组成，“记账资产”也是资产，就是所谓的空帐，也就是“名义资产”。

随着覆盖面的扩大，空帐规模增长很快，空账额去年是2.25万亿元，前年是1.7万亿元。去年底全部账户资产是2.5万亿元，前年是1.9万亿元。

特殊群体养老尽早改

  1.未来事业单位养老保险要逐步和企业的基本养老制度并轨，包括公务员，那么，并轨问题容易解决吗？

  郑秉文：我觉得2020年前公务员和事业单位的改革不仅是个好时机，而是必须应该完成。这是因为，第一，长期双轨制如果长期不改，必将影响2020年之前的社会和谐，社会不稳定将成为常态。

  第二，公务员和事业单位不改革，社保制度的其他改革都将难以撼动，任何制度改革都会攀比这件事。事业单位和公务员养老改革会成为一个软肋，成为其他领域不改革的借口，成为改革的障碍。

  第三，这种状况拖得时间越长越改不了，越不能改。利益集团形成固化，公务员、事业单位都是利益集团，都不利于未来的改革，而越往后改越不可能了。就是说，越往后拖，改革的难度越大，冲突越大，成本越高，成功的可能性越小。

  2.如果改，有什么办法？

  郑秉文：现在的方法是不行的，事业单位里边分出三六九等，2008年启动的改革时事业单位第二大类里的第二小类，从选出五省市做试点，这等于分化了事业单位和公务员，让知识分子与全社会对立起来，所以改不动。

  如果整体都改，公务员和全体事业单位都参加改革，在制度上是公平的，那么大家就没有攀比了。

  3.我国在2030年到2050年达到老龄化的高峰时期，到那时三个人里面就有一个老年人口，如何应对？

  郑秉文：中国人口的老龄化趋势是绝对的，尤其是中国经历了长达三十多年的计划生育，这个政策对中国人口结构伤害很大，老龄化趋势势不可挡。刚才提到的那三个参数最重要，缴费率、替代率、赡养率，前面这两个“率”几乎都没法动了，它们已经到了极限了。

  缴费率我们是28%，不是全球第一，但在最高的一组，所以，再提高缴费率是不可能的了，恰恰相反，我们研究的是如何降低缴费率的问题。

  缴费率很高但其替代率却没有相应那么高。我刚才说了这三个人交钱一个人花，三个人交钱替代率应该是84%，但现在才45%，在不能提高缴费率的前提下，能动的只有赡养率。现在在制度里是三个养一个，在人口寿命逐年延长的条件下，提高退休年龄就成为“稀释”赡养率的唯一途径。

  中国女性50岁退休，女性的平均寿命是75岁，我们国家规定最低的缴费年限是15年，也就是说她交了15年退休金拿25年的钱，这个制度能可持续吗？在灵活就业人员那里，缴费不是代扣代缴的，如果绝大部分人选择都是最低缴费年限，那么，这个制度的财务必将陷入绝境。

  4.今后在社保领域制度上如果做一些改革，哪些方面是可以推动的？

  郑秉文：两个思路，一个小打小闹，可以不做改革，对于隐性债务、个人空帐置之不理，因为这两个财务因素影响的不是当下的制度财务状况，而是未来的制度可持续性，于是可把这些潜在财务困难推向未来，让下代人去引爆这些炸弹。从这个角度憧憬未来10年（或20年），这个制度是不需要改的。

  这样的前途是什么呢？法国的今天就是我们的未来，我们的子孙后代再过半个世纪就会像今天的法国一样。

  半个世纪以前的法国人没有想到2010年的法国社会保障会如此糟糕，原因就在于60年前法国社保改革没有到位，我们国家到2049年建国100年的时候，中国养老金制度就很可能是希腊。

  政治家是理性人，他的利益要最大化，他们肯定早就认识到中国未来的隐性债务将吃掉中国社保制度，把中国变成希腊、法国。

  第二个思路就是要立马改变，要革新，下决心做出选择，对这个制度整个改革做顶层设计。这是我的主张，否则，再过几十年，这些积弊反倒都改不动了，一改就上街，利益固化了。

  目前还处于制度选择期、起步阶段，说改是可以改的。

  我举两个例子：1999年制定的社保基金征缴“条例”，迫于当时的利益冲突，社保部门和地税部门都要征缴社保费，没有协商成功，两个部门都可以征缴。在2006-2011年的社会保险法的起草过程中，这两个部门都想把对方挤出去，关系白热化，最终还是没有动，目前还是两个部门同时出动，这种“双重征缴”的体制且不说存在多少问题，就其存在来讲就是一个笑话，这是全世界唯一的一个双重征缴体制。

  再举个例子：1993-1996年企业建立养老保险制度时，中央规定各地事业单位可以参加改革，当时绝大多数省份的事业单位都参加改革了，目前参加缴费的人数达2000万人，是全国事业单位人员的三分之二，但由于不彻底，是个半拉子改革，所以，2008年2月重新启动的事业单位改革就没有了，中央的权威就必定下降到极点，至今改革一动不动。这就是中央权威逐年下降的原因之一。

  所以，但愿未来十年是改革的十年！是社保制度脱胎换骨的十年，而不是修修补补的十年！

循证来源：21世纪经济报道，社保制度改革不能再碎片化，2012年10月09日